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政府平臺公司的“前世今生”

一、平臺公司綜述

（一）平臺公司的定義

2010 年 6月發布的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）中，中央政府首次對地方政府融資平臺進行界定。“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

（二）平臺公司的分類

1、融資平臺。充當城市建設運營中的投融資主體。一是綜合性平臺，當地城市建設融資的最終兜底方，履行建設財政的職能，是所在行政區域內重大項目的融資主體、項目建設主體和公用事業的運營管理主體，如上海城投、天津城投、武漢城投等。二是專業性平臺，是城市建設中某一個特定領域的融資、建設與運營主體，如京投公司、上海申通地鐵、重慶水務等。

2、園區平臺。承擔經濟開發區、高新區、出口加工區、保稅區及自貿區等特定發展區域的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權的公共服務職能。如上海外高橋集團、蘇州高新區經濟發展集團、西安高新控股等。
    （三）平臺公司的特征

1、具有深厚的政府背景。由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或資產（如土地和股權）注資的形式設立。

2、運營目的。解決地方政府投資項目融資不足的問題，其借來的資金主要用于城市基礎設施建設和公共服務項目。

3、在法律律身份上是獨立的經濟實體。

4、基本依賴于政府信譽來運營。某種程度上其運營必須有來自政府的擔保。
    （四）平臺公司的功能

1、投融資職能。依托政府信用、土地等其它城市資源，開展對外合作，以獲金融機構或非金融機構對城市基礎設施等公益性建設項目的資金支持；同時，代表政府行使出資人權利利義務，負責償還建設項目的貸款本息。

2、項目管理職能。負責政府交辦的城市基礎設施等公益性建設項目的計劃、組織、實施，管理項目資金，并負責建設項目概算、預算、變更、驗收、決算等項目管理工作。

3、國有資產保值增值職能。根據政府授權，行使企業職權，負責國資委授權項下的國有資產的經營管理，確保國有資產的保值增值。

4、特許經營職能。在地方政府授權下，對本地區經濟發展影響較大、關系民生的公用事業進行地方特許經營，保證這類企業的社會責任。

5、引資合作職能。為吸引外來資金，通過政府投融資平臺開展對外合作，打消外來資金對地方壁壘的顧慮，促進地區發展。隨著時間發展，地方政府融資平臺作為地方政府投資和融資的一個工具，而不是真正的經濟主體。
    （五）平臺公司的歷史作用

1、加速市場經濟體制轉換。在經濟體制轉換過渡期，融資平臺催生了新的經濟增長點，推動了城市建設發展。一是打破了生產關系的制約，把原有制度約束下不便于市場化的部分通過創建新的規則實現了市場化 ；二是打破了生產力的發展瓶頸，通過自身的創新行為，推動新的市場化和專業化的形成，提高了勞動生產率水平。

2、發揮城市化建設初期的資金籌集主體功能。在城市化建設的起步期，諸多基礎設施項目需要全面啟動并超前建設，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產生穩定稅收，社會資本懷疑發展前景難以大規模投入，唯有融資平臺可以迎難而上。國內城市化發展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續推進城市化建設規劃的高水平落實。

3、承擔政府公益性項目投資運營主體責任。國內市政公用行業普遍未建立起合適水平的收費機制，主要由融資平臺兜底項目的歷年累積的運營虧損和借新還舊累積的巨量債務，融資平臺通過依托政府信用和公共資源，承擔城市建設中各類公益性項目和主要公共服務供給。

4、為地方基礎設施建設投資提供有力支撐。地方政府借助融資平臺的形式，能夠在最大程度上實現信用資源的有效開發，使得平臺融資已成為繼稅收、土地出讓金之外地方政府的又一主要資金來源。特別是融資平臺既能夠與銀行對接獲得貸款，又能夠通過發行債券進行直接融資，還能夠通過信托公司、保險公司、證券公司等金融機構融資，從而極大地擴充了地方政府的融資渠道，成為地方政府信用擴張的主要途徑，進而對地方基建投資形成了有力支持。

二、政府平臺公司發展現狀分析

                           

  根據原銀監會發布的《地方政府融資平臺全口徑融資統計表》，截至 2017年末，全國共有政府融資平臺9185 家。此外，2549 家曾經的政府融資平臺已經被調出平臺管理名單，不再承擔政府融資功能。

（一）地方顯性債務規模總體可控

1、負債規模

據財政部《2018年地方政府債券發行和債務余額情況》數據顯示，截至2018年末,全國地方政府債務余額18.39億元。其中,一般債務10.99億元,專項債務7.39億元;政府債券18.07億元,非政府債券形式存量政府債務0.2億元。

2、債務率

聯訊證券2019年3月1日研報顯示：從全國范圍來看，地方政府顯性債務率約70%,低于IMF提出的政府債務率控制標準區間（90%-150%）。分地區來看，在顯性債務率口徑下，全國29個省份/直轄市/自治區（安徽和山西省財政決算數據缺失，不在統計范圍內）均處于安全區間，債務率控制較好。

3、債務特點

（1）債務規模龐大；

（2）債務類型多樣；

（3）承載主題多；

（4）風險高存在違約風險。

4、基本類型

（1）地方人大、政府出具承諾函；

（2）以政府購買服務形式融資；

（3）以PPP項目融資；

（4）利用政府產業引導基金融資；

（5）利用互聯網金融違規吸收社會資金；

（6）以企事業單位名義舉借債務，地方政府統一使用、歸還。

（二）地方隱性債務風險大且被低估

1、債務規模存在區域性風險

2015年以后政府及其部門、融資平臺公司、國有企業、事業單位等以非政府債券形式的舉債視為隱性債務（包括貸款、非標融資、政府購買服務、專項建設基金、政府投資基金形成的債務）。

聯訊證券2019年3月1日研報顯示：2018年末全國地方政府的隱性負債余額大約為37萬億元，其中大部分以銀行貸款和非標形式存在，以城投融資平臺為主體。各地區差距較大，最高超過了4萬億元，最低不足千億元，呈現中東部高、西部低的格局。之所以會出現這種分布格局，在于各地區的產業結構、地理環境與財政實力等諸多因素不同。

2、隱性債務比率遠超警戒線（全口徑債務率）

海通證券數據顯示，截至2017年末，全國隱性債務規模為顯性債務規模的 809%，超過一半的省份高于150%的國際警戒線。具體而言，在我國 31 個省級行政區中，共有 19 個省份的隱性債務率（債務余額/綜合財力）高于 150%，即國際貨幣基金組織確定的最低要求的警戒線。其中，天津（457%）和北京（314%）兩個直轄市的隱性債務率高于 300%，陜西、江蘇、江西、貴州、福建、安徽、湖北和山西6 個省份的隱性債務率高于 200%，云南、湖南、四川、青海、重慶、海南、浙江、廣西和甘肅 9 個省份的隱性債務率高于 150%。而從更嚴格的 90%的警戒線來看，僅西藏一省低于警戒線，其余省份均高于 90%。以此來看，若納入隱性債務后，我國的債務率將遠超警戒線。

3、2018年地方債集中到期不樂觀

2018年到期的地方債將達到239只，到期償還量為8389.37億元。截至2018年，城投債規模達到7.24萬億元，其中有3.69萬億元的城投債將在3年內到期、占比51.04%，有1.21萬億元的城投債將在1年內到期、占比16.68%。

（三）中央對地方債務問責力度趨嚴

1、審計署和財政部聯合披露懲處

2017年初，國家開始嚴查地方違法違規舉債現象，并通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規舉債現象，而財政部披露的是違法違規舉債問責結果。從時間上來看，2017年12月以后，財政部公布的地方政府問責結果數量明顯提升，如2017年上半年每份文件僅涉及 1個地區，而到 12月時，江蘇省的問責結果一次性涉及了 15個地區，而貴州省的問責結果也涉及了 5 個地區。同時，2017年 12 月之后問責的人數也有明顯的上升。

2、聚焦違規承諾

披露的違法違規舉債行為主要集中于違規承諾（違規出具承諾函、承諾以財政資金償還債務和承諾回購）。PPP項目、政府購買協議、地方平臺融資、政府單位直接舉債等各方面都在監管范圍內。從問責的違規債務舉借時間來看，多發生在 2015 年至 2017 年 7 月之間，即2015年新預算法實施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。

3、覆蓋多省多區域

審計署和財政部披露的所有違法違規舉債事件共涉及 20 個省級行政區。其中，湖南省是涉及次數最多的省份。此外，甘肅、黑龍江、湖北、四川、浙江和重慶等省市也多次因違法違規舉債被中央點名。

4、問責整改措施強

中央政府對違法違規舉債的整改要求十分嚴格，所形成的隱性債務或違規債務需要全部得以清除。從處罰對象來看，對地方違法違規舉債擔保負有直接責任的責任人，大多受到了行政撤職或降級處分，其中部分直接責任人被移送司法機關依法處理。另外，2018年7月以前在進行問責時候涉及的時任責任人相對較少，而近期的問責中幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰，這反映了目前“終身問責”的機制有所加強。

三、政府平臺公司面臨瓶

（一）融資平臺政企不分

1、管理體制僵化

長期以來，地方投融資平臺是政企不分的典型代表。地方政府頻頻干擾或直接插手平臺公司的日常經營管理決策，包括人員任命、財務資金管理等方面。受制于各自身份和運作模式，公司內部的董事會、監事會等治理體系無法實際發揮作用，大都成了擺設。平臺公司員工多為體制內人員，公務員或事業單位身份，原有體制下產生的“大鍋飯”、“鐵飯碗”思想仍然存在。平臺公司的主要班子成員一般納入當地政府組織體系管理，由政府直接任命，部分地區甚至由當地財政、建設部門負責人兼任。領導層個人的身份面臨由公務員向企業合同身份轉變的問題，機制變革舉措往往會遭受抵制，改革阻力大。 

2、經營效率低下

公司名義上是自負盈虧的法人實體，但在實質運作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經濟效益的多寡大都不在考核范圍內。經濟效益的多寡大都不在考核范圍內，形成行政化干預過多，企業自主性缺乏的現象，這也往往導致經營運作的效率和效益較低。

3、優秀管理人才匱乏

政府投融資平臺工作普遍涉及面廣，大都涵蓋規劃、拆遷、工程建設、經營管理、政策法規、人力資源管理等許多方面，滿足現有投融資業務和開發建設需要已經捉襟見肘，現在要適應新的轉型要求，人才儲備不足的問題更加凸顯。平臺的組成人員大都由當地城建、財稅等部門抽調組成，多年的政府工作經歷和習慣，往往滿足于完成領導交辦的任務，從政府管理主體轉向市場經營主體，大都較為陌生，并且此類人員許多占據公司執行層的關鍵崗位，在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執行。平臺招聘市場化專業人才，還面臨薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。

4、缺乏經營性考核

由于投融資平臺的政府屬性，始終把政治效益放在首位，在經營管理、項目運作過程中首先關注的是實現政府要求，而不是滿足市場需要，這往往導致經營運作的效率和效益較低。具體表現在：新的項目事先沒有認真進行策劃研究和投入產出平衡測算，造成投入大產出少，甚至沒有產出；一些項目由于時間緊、任務重，在建設初期沒有考慮項目的整體功能定位和后期招商運營，導致不必要的投資，有的還需要二次投入；一些項目隨意變更設計內容，增加施工量，存在超概算、超預算、超造價的情況，工程開發建設成本偏高；所屬子公司對母集團過度依賴，市場競爭意識不強，經營考核不完善，存在吃“大鍋飯”的情況等等。

5、政企關系難協調

國發 43 號文件出臺之前，由于地方政府的大力支持，地方投融資平臺的融資絕大部分都可納入當地政府性債務范圍之內，所以不存在剛性還款壓力，因此投融資平臺在承擔公益性項目建設、支持民生保障等沒有收益的任務時，平臺能夠顧全大局勇挑重擔。但在新的經濟形勢和投融資環境下，平臺新增債務一律不再納入政府性債務之列，由平臺自行償還。因此平臺開始關注資金的使用效益，首先要確保投入產出的平衡。在這種背景下，平臺對一些沒有明確資金來源、項目收益前景不明的項目，受制于自身債務壓力，大都會向政府申請支持措施，與政府相關單位的協調難度可能就會增大。例如很多投融資平臺的核心資產大都是土地資產，要想實現土地的順利“招拍掛”，地方政府部門的拆遷支持必不可少。但新形勢下，平臺的融資規模不斷收縮、支出越來越嚴謹，在一定程度上可能會影響協調效果。

（二）融資運作不規范

1、融資體制不健全

通常，為完成融資業務，地方政府、平臺以及金融機構三方默契一致，因而重復抵押、平臺互保、違規放款等種種不規范的情況屢屢發生。同時，通過平臺融來的資金并不納入財政預算，支出不受約束，容易導致融資被挪用的事情時有發生，一旦發生重大投資風險，將會引起連鎖反應，直接危及地方金融生態穩定。

2、債務管理錯亂

實踐中，一些平臺公司融資舉債無專門的債務和融資管理制度，平臺年度投資、融資、負債、還款無統一計劃，也沒有一套完善的談判議價機制和一個統一談判的職能部門。

3、資產整合有風險

一些平臺公司很多資產手續不完善，資產無法發揮應有效益。在城市開發建設工程中，平臺公司雖然賬面上積累了一定資產，但運作起來，仍然面臨很多問題。首先，資產普遍手續不完善。例如一些公益性項目，體育場館及周邊配套基礎設施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設。其次，資產無法發揮應有效益。一些公益性項目，例如文化設施、體育設施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設。再次，無效資產多。很多諸如城市道路、公園、廣場等基礎設施由平臺公司負責建設，建成后自然就作為資產沉淀在平臺公司的賬上。最后，資產整合度不高。一些資產呈現碎片化管理狀態，因房屋產權、土地性質等原因，處于閑置狀態尚未盤活利用的資產。此外，平臺的資產很多都是由當地政府劃轉，由于涉及利益部門多，在資產劃轉的同時也帶來了相關的人員、債務包袱，導致資產整合存在一定風險。

4、國資混改難推進

一些平臺公司由于企業規模小，資產證券化率低。例如一些區縣級平臺公司，產業層次處于產業鏈的低位，部分國有企業的業務范圍和投資領域相近，運作效率偏低，難以形成產業規模。與此同時，國企上市進程偏慢，資產證券化率低下。一是公益功能強，收益能力差。隨著金融監管日益趨嚴，融資環境愈加嚴峻，區縣級平臺公司原有的銀行貸款融資難以為繼，而相對大部分功能類、公益類的區縣級平臺公司而言，在沒有合理的補償機制下資金困境愈加突出，企業的盈利水平弱，現金流較少，導致其難以上市融資，無法發展壯大。二是國資監管覆蓋面低，企業考核機制有待完善。區縣級平臺公司經營性國資監管工作較為分散，國資監管覆蓋率低仍是需要重點關注的方向，而對于國企的考核機制，企業類型不同，考核指標不同，考核內容與績效比例的準確科學需要進一步完善。