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政府平臺公司政策解析

一、政策匯總

政府平臺公司政策文件匯總表

                                                                          

二、政策解析

1、2014年8月31日，《中華人民共和國預算法（2014年修正）》（新預算法）

【重點】地方政府發債只有一種形式，即地方政府債券；地方政府債券又分為一般債券和專項債券：一般債券納入公共財政預算，用于彌補赤字；而專項債券則納入政府性基金預算，主要是為公益性項目建設籌集資金。

【解讀】明確發行地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法形式，是規范地方融資平臺舉債的基礎性文件。

2、2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）

【重點】要建立借、用、還相統一的地方政府性債務管理機制；推廣使用政府與社會資本合作模式；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。

【解讀】明確剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務；2014年底完成對政府性債務的清理甄別并鎖定規模，只有發行地方政府債券能計入地方政府債務（2015年以后，一些地方政府融資平臺、國有企業、事業單位等以非政府債券形式的舉債則視為隱性債務），是對地方融資平臺“強監管”的標志性文件。

3、2015年4月10日，《財政部關于印發〈地方政府一般債券發行管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2015〕64號）

【重點】一般債券由地方政府按照市場化原則自發自還，債券資金收支列入一般公共預算管理；鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業年金、職業年金、保險公司等機構投資者和個人投資者投資一般債券。

【解讀】明確了地方政府一般債券的定義和還款來源，明確了省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。

4、2015年4月2日，《財政部關于印發〈地方政府專項債券發行管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2015〕83號）

【重點】地方政府專項債券，是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的政府債券；專項債券由各地按照市場化原則自發自還，遵循公開、公平、公正的原則，發行和償還主體為地方政府；專項債券采用記賬式固定利率附息形式。

【解讀】對專項債券作了兩個限定：一是發債主體必須是省級政府或經省級政府批準的計劃單列市，二是償債的資金來源是公益性項目對應的政府性基金或專項收入。

5、2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）

【重點】明確政府土地儲備機構的公益性質，地方政府不能再用土地儲備獲取銀行信貸；土地儲備機構壓縮管理，每級政府原則上只能一家；劃清土地儲備和城投公司界限；合理確定土地儲備總體規模；各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

【解讀】再次重復和強調了此前土地儲備貸款的所有限制性規定，對現有土地儲備機構進行全面清理，限制土地儲備機構從金融機構融資功能。

6、2017年4月26日，財政部等六部門出臺《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)

【重點】不得以公益性資產、儲備土地注入平臺；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為償債來源；金融機構不得要求或接受地方提供擔保函、承諾函、安慰函等；不得以借貸資金出資各類投資基金；不得以任何方式承諾回購本金、承擔損失、承諾最低收益；不得對股權投資附加額外條款變相舉債。

【解讀】用“六個不得”，對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴禁，并強調地方政府唯一融資方式是發行地方債。

7、2017年5月28日，財政部出臺《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)

【重點】不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據，堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規行為；不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目；嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍；嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

【解讀】用“兩個不得+四個嚴禁”，對政府購買服務做出了明確規定，使各項政策實現了閉合，減少了漏洞，從而為控制地方政府債務規模和推進PPP創造了有利條件。

8、2017年11月16日，財政部出臺《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文）

【重點】規定不適宜采用PPP模式實施的領域，包括不屬于公共服務領域、政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔，僅涉及工程建設，無運營內容，不宜繼續采用PPP模式實施；包括入庫之日起一年內無實質性進展，尚未進入采購階段但本級政府當前及以后年度財政承受能力已超10%，構成違法違規舉債擔保，包括由政府或政府指定機構回購、兜底；承諾固定收益回報的。

【解讀】及時糾正PPP泛化濫用現象，被業內稱為“史上最嚴”的文件出臺，主要從“存量”和“新增”兩個角度對PPP項目庫內或即將入庫的項目提出規范性的要求。

9、2017年11月28日，國資委出臺《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）

【重點】（1）布局：各中央企業要建立健全本企業PPP業務管控體系。（2）選擇：各中央企業要將源頭管控作為加強PPP業務管理的重中之重。（3）承受能力：各中央企業要關注PPP業務對企業財務結構平衡的影響，綜合分析本企業長期盈利能力、償債能力、現金流量和資產負債狀況等，量力而行。（4）成本：各中央企業在PPP項目中應充分發揮項目各合作方在融資、建設、運營等方面的比較優勢，合理確定股權比例、融資比例，努力降低綜合融資成本。（5）監督：各中央企業要切實承擔起對PPP業務管控的主體責任。

【解讀】目標是控制杠桿率、防止高債務，從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規模控制、優化合作安排、規范會計核算、嚴肅責任追究六方面來防范央企參與PPP的經營風險。

10、2017年12月23日，財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》

【重點】支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目，將研究出臺地方債終身問責、倒查責任制度，堅決查處問責違法違規行為。

【解讀】堅持中央不救助原則，“誰家的孩子誰抱”，“兩個堅決”表示中央決心：堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

11、2018年2月8日，發改委、財政部聯合發布《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》（發改辦財金〔2018〕194號文）

【重點】規范城投企業融資，剝離政府融資職能；對城投企業要求政企分離、不得承擔政府融資職能、償債資金來源等方面做出進一步要求，不僅僅對城投企業發行企業債提出更高的要求，同時在協同監管模式下進一步規范融資、防范隱性風險。

【解讀】194號文的要求基本延續了43號文、50號文等文件的做法。一是政企嚴格分離。“嚴禁黨政機關公務人員未經批準在企業兼職（任職）”、“嚴禁將公益性資產及儲備土地使用權計入申報企業資產”，這與50號文要求的“不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”基本一致。194號文的目的在與“政府歸政府、市場歸市場”，約束的是與地方政府相關的城投企業融資（即城投債），而已經充分市場化運作的企業發行的企業債券可以看作產業債，并不受此影響。二是剝離政府融資職能；自50號文下發后，多個融資平臺公告宣稱“退出融資平臺，不再承擔地方融資職能”。三是項目資本金制度和預算資金安排；194號文要求“應嚴格執行項目資本金制度，并建立市場化的投資回報機制”，要求企業舉債與資本金制度相匹配。194號文與之前的監管要求一脈相承，重點在于嚴控地方政府隱性債務風險，剝離地方政府融資職能。

12、2018年3月28日，財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）

【重點】對國有金融企業提出四大禁區：不得直接或間接為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款；不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任；不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

【解讀】 23號文列舉了金融企業涉嫌參與地方政府違法違規舉債的四種模式，實際上是畫出了未來金融企業與地方政府合作的四條政策紅線（金融企業和地方政府或融資平臺合作的前提）；目的是直接圍堵地方政府、融資平臺、中介公司、金融機構之間的資金鏈，2018年平臺公司或將面臨融資的嚴峻考驗；出路是仍鼓勵平臺公司進行資產證券化融資和探索債轉股形式解決存量債務問題。

13、2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局等四部委聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》

【重點】打破剛性兌付，禁止期限錯配，消除多層嵌套等治理手段對商業銀行資金投融資。

【解讀】被譽為2018年“資管新規”，對銀行非標資產業務轉型產生了系統和深遠影響；對地方融資平臺的影響：今年下半年可能直接融資渠道監管更嚴、發行要求更高、投資者偏好更高，導致層級越高、外部評級越高、現金流越好的平臺公司資金越寬裕，而外部評級較低、現金流較差的平臺公司融資渠道可能受制。

14、2018年4月27日，財政部出臺《進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目》（財金〔2018〕54號文）

【重點】（1）不得突破10%紅線新上項目，不得出現“先上車、后補票”、專家意見缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現象。（2）堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規性審查，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。（3）合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。

【解讀】對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，對于運作模式不規范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的89個項目，由有關省級財政部門會同有關方面抓緊督促整改，于6月底前完成；30個退庫項目總投資額約為300.2億元，54個調出示范項目總投資額約為1584.8億元，89個限期整改項目總投資額約為4817.9億元。

15、2018年5月4號，財政部《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕61號）

【重點】（1）堅持市場化原則。地方財政部門不得在地方政府債券發行中通過“指導投標”“商定利率”等方式干預地方政府債券發行定價。（2）增加期限長的品種。公開發行的一般債券，增加2年、15年、20年期限。（3）投資主體的多元化。鼓勵商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構和個人，全面參與地方政府債券投資。（4）發行進度安排。對于公開發行的地方政府債券，每季度發行量原則上控制在本地區全年公開發行債券規模的30%以內。

【解讀】對2018年地方政府債券發行工作提出八個方面的意見，強調地方債券發行的規范性，細化引導地方債有序發行。

16、2018年8月，《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）與《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱形債務問責辦法〉的通知》（中辦發〔2018〕46號）——未公開發布

【重點】堅決遏制隱性債務增量，督促整改政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為，嚴禁各種違法違規擔保和變相舉債，明確終身問責。

【解讀】明確了地方隱性債務不可能再進行債券置換，化解方案不得再作爭取財政資金和債券置換的計劃安排。這兩個文件可能都是密級文件，暫無法通過公開渠道看到全文，尤其是涉及到問責文件更可能是機密級，文件出臺后多地政府組織學習，個別地區已出臺實施方案。

17、2018年9月14日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》

【重點】通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右，之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。

【解讀】以去杠桿倒逼國企改革，全面覆蓋與分類管理相結合，有扶有控，不搞一刀切。《指導意見》是對近年來國企降杠桿、防風險有關經驗、做法的進一步總結、提煉，內容上具有綜合性和系統性，根據形勢的發展、工作的需要推出了一系列針對性、可操作性強的舉措，并且與國企改革發展緊密結合，通過標本兼治的方式，進一步推動國企降杠桿。

18、2019年3月滬深交易所放松地方融資平臺的公司債申報條件

【重點】滬深交易所窗口指導放松了地方融資平臺發行公司債的申報條件。主要內容包括：對于在6個月內到期的債務，允許地方融資平臺以借新還舊的名義發行公司債券，并放開地方融資平臺政府收入占比 50%的上限限制，但不允許配套補流。該窗口指導并未發文，為放松申報標準。市縣級地方政府平臺由于評級較低，發行仍面臨投資人意愿不足難題。

【解讀】交易所的該政策主要是2018年10月發布的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發[2018]101號）的延續，101號文指出，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險；允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資。交易所放松平臺公司的公司債申報條件，緩解基礎設施投資下降的壓力和地方融資平臺到期債務的還貸壓力。

19、2019年3月財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）

【重點】該意見要求各級財政部門要進一步提高認識，遵循“規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”的原則，切實防控地方政府隱性債務風險，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，扎實推進PPP規范發展。

【解讀】要求地方政府堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學決策，健全財政支出責任監測和風險預警機制，防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務。

20、2019年5月《政府投資條例》發布

【重點】該條例規定政府投資資金應該以非經營性項目為主，政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金；政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

【解讀】《條例》制定遵循以下基本思路：一是認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化投融資體制改革和“放管服”改革的決策部署，確保立法與改革決策相銜接。二是堅持突出重點，圍繞政府投資范圍、投資決策、項目實施和事中事后監管等關鍵環節，確立基本制度規范，做到既有遵循又避免繁瑣。三是堅持統籌兼顧，相關制度設計既立足當前實際，保持政府投資管理的連續性、穩定性，又為今后進一步深化政府投資體制改革以及地方層面政府投資管理留有空間。四是進一步強調地方政府舉債的規范性，減少地方政府的隱形負債。

21、2019年6月發改委發布《關于對地方國有企業發行外債申請備案登記有關要求的通知》

【重點】通知要求地方國有企及其控制的境外企業或分支機構發行外債，需由境內企業向國家發展改革委申請備案登記，要求城投平臺信用和地方政府信用不劃等號，限制城投外債發行規模。

【解讀】《通知》是配合國有企業去杠桿的政策要求和堅持“結構性去杠桿”的政策主線，同時在國內基建發力的背景下，堅持隱性債務化解，避免內債轉外債導致風險外移。

22、2019年6月中央辦公廳和國務院發布《關于做好地方政府專項債券發行及配套項目融資工作的通知》

【重點】本《通知》有兩大亮點：一是允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金（主要涉及鐵路、高速公路、供電供氣項目）；二是積極鼓勵金融機構提高配套融資支持。除允許專項債資金作為資本金使用外，《通知》還從以下四個方面加強了在建或擬建重大基礎設施投資項目的融資保障。 第一，對于存在經營性收益的基礎設施項目，鼓勵金融機構在不新增隱性債務的前提下提供融資支持，保障項目資金需求。第二，對于在建的項目，《通知》允許融資平臺公司在不擴大建設規模和風險的情況下與金融機構商討繼續融資，以保障項目進行。第三，允許地方政府使用財政建設補助資金、中央預算內投資作為重大項目資本金，并通過統籌預算收入、上級轉移支付等多渠道籌集項目資本金，以支持重大項目建設。第四，地方政府專項債的加速發行可以緩解地方政府資金撥付壓力，有利于地方城投平臺的資金回籠。

【解讀】《通知》在嚴控地方政府隱性債務的前提要求下，為發揮地方政府專項債對經濟持續健康發展的支持作用，通過推進專項債及市場化融資管理，引導財政、貨幣、投資等政策為重大項目提供合理融資需求。

三、政府平臺公司降負轉型政策總結

（一）總體目標。規范地方政府舉債，控制杠桿率，防范發生系統性金融風險。

（二）監管范圍。嚴格規范地方融資平臺公司、PPP、各類型產業基金，提出建立地方政府土地儲備專項債，重點針對政府購買服務中的不規范行為等。

（三）禁止的地方融資行為。違規融資，變相舉債，包括承諾最低收益、回購、承擔損失，提供擔保函、承諾函。

（四）對參與地方融資主體的約束。一是非金融企業：風險集中度過高，過度無序參與PPP，發生系統性風險；二是金融企業：股權投資中虛假出資，要求地方政府提供擔保函、承諾函，形成明股實債。

（五）明確政府融資的兩個合法途徑。一是省級政府在批準的限額內發行地方政府債券；二是通過PPP方式推進政府項目。（剝離地方政府融資平臺的政府融資職能）

（六）政府隱性債務的化解方式。出讓政府股權以及經營性資產、其他項目結轉資金、經營收入、盤活存量資金、處置政府閑置資產等

（七）監管趨勢。一是全面摸清“隱形債務”規模；二是繼續規范地方政府債務融資行為；三是加快融資平臺市場化改革步伐；四是進一步推進地方事權財權改革。