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政府平臺公司轉型路徑及案例分析

一、以完善授權經營體制為契機，理順規范政企、政資關系
【案例1】長高控股：建立政企合作的契約關系
（1）企業背景：長沙市屬國資戰略平臺四大功能類企業集團之一
作為長沙高新區直屬平臺公司，長高控股成立于1992年，是長沙市屬國資戰略平臺四大功能類企業集團之一。作為國內最早一批高新區平臺企業，從最早的土地整理、基礎設施投融資與建設開發，到后來的高新技術企業招商引資，再到二級園區開發和產業孵化、培育和園區運營，長高控股經歷了高新區開發的各個階段。在集團公司旗下，設有麓谷建發與麓谷實業兩大龍頭企業。其中麓谷建發主要承擔區域基礎設施和公共配套等功能性板塊業務，覆蓋市政道路、園林環衛、保障住房、工程施工、汽車園區等領域；麓谷實業主要承擔競爭性板塊業務，包括產業地產、商住開發、清潔能源、物業管理、金融服務、高新技術產業投資等領域。
（2）功能定位：出色承擔地方區域開發“子弟兵”角色
經過幾年的市場化轉型努力，長高控股已經基本搭建起一套產業園區開發、招商、運營乃至產業投資在內的框架體系，團隊架構與業務模式也初步成型。
翻看長高控股的過往業績，已累計完成城市投資建設總額約400億元，其中包括長沙高新區60平方公里范圍公共配套設施建設，建成市政道路約350千米，累計完成投資約200億元；承接了長沙高新區所有財政投資的學校、醫院等功能性項目代建管理；完成保障性安居工程逾280萬平方米；已建及在建的產業代建項目規模逾30萬平方米，包括華曙高科3D打印產業園、中興通訊智能終端設備研發生產基地等；采用類PPP模式，對麓谷新區規劃范圍內約2平方公里已征未拆用地進行建設，總投資約40億元。
（3）發展短板：停留于依賴政府信用變相投融資的商業模式
如何在這種意義上的基礎上，擺脫原有簡單的BT政府付費、依靠政府信用進行變相投融資的商業模式，搭建出最適合自己的盈利模式和商業模式，從而更好地體現自己的市場化、專業化和平臺化價值，這才是可持續之道。
（4）解決路徑：三步走，構建新型政企契約化合作關系：
一是新老劃斷。以前和政企相關，扯不清理還亂的關系，委托第三方進行政府審計理清楚，先界定好雙方是否有置換債務的能力，新關系按照契約關系理順。
二是完善平臺公司董事會。引入外部董事，主要為與集團主導產業相關的產業專家，借助外腦的同時，規避內部人控制風險。
三是以國資改革帶動國企改革，完善授權經營機制。管委會對平臺公司的經營管理，按照年度預算進行考核和激勵，在年度預算范圍內，授權董事會擁有充分的自主經營和決策權，即所謂的“籠子經濟”。
在分類改革與模式創新的基礎上，更重要是要拿出敢于打破體制機制束縛，構建新型政企合作關系的勇氣與決心，將積極求變的欲望與善于平衡的智慧相結合，才能在這場“戴著鐐銬跳舞”的考驗中交出滿意的答卷。
引入標桿企業實施轉型對標，聘請第三方內外結合制定和完善轉型發展戰略和目標。

【案例2】寧波大港：對標先進實現從傳統轉型
（1）企業背景：寧波經開區老牌區域功能開發公司
寧波經濟技術開發區大港開發有限公司（下稱“大港公司”），是老牌經開區寧波經濟技術開發區控股公司旗下的子公司。從發展歷程來看，大港公司在發展早期負責一個片區的區域開發與工業園區建設職能，后來又按上級要求承擔了拆遷安置房在內的保障房建設，以及職業學校等區域配套的代建任務，完全是一條地方政府國企區域開發“子弟兵”的標準發展路徑。目前情況來看，以住宅與商業地產開發為代表的房地產開發銷售，是大港公司的主要利潤來源。
（2）面臨問題：長短期經營收入不平衡，資源優勢挖掘不充分
在順利完成了早期上級布置的區域開發任務后，如何擺脫“有政府價值，無企業價值”的行業通病，成為該公司管理層首先要面對的問題。特別是當下在中央嚴厲清理地方投融資平臺的大背景下，企業盈利路徑與資金來源在哪里，對于這樣一家平臺公司而言，誠為生死存亡之所系。
（3）解決路徑：邊開車邊換胎，從具體園區業務映射和倒逼企業模式、體制、機制的改革創新：
一是利用現有物業穩定現金流，嘗試REITS、ABS、ABN等金融創新；大港公司曾先后開發了多個工業園區，累計有47萬平方米的產業地產物業。其中27萬方銷售給了招商引資進入區域的企業，目前手中還持有約20萬平方米的物業，這部分物業能夠帶來比較穩定的現金流。如果通過更大規模承接區域內公租房、租賃房等業務，在手中積攢更多能帶來穩定現金流的物業，就具有了進行資產證券化的金融創新基礎，包括類REITS、ABS、ABN等金融創新融資手段都是可以嘗試的方向。
二是利用代建區域配套獲取政府資源，倒推盈利模式、商業模式和產業線設計。目前大港公司代建的職業學校板塊等區域配套板塊，未來有望成為大港公司業務多元化與獲取更多政府資源流量的端口業務。這是如何最大化自己平臺公司優勢的一大路徑——解決領導痛點，從而占領資源高地，進而倒推出自己的盈利模式、商業模式和產業線設計。
三是作為股東方參與寧波“芯港小鎮”的建設，獲取承接寧波戰略新興產業布局重要載體的機會。全浙江省這第一個“芯港小鎮”，位于寧波北侖區的柴橋片區，分為高端制造生產區、研發服務綜合區和老街生態文化區，圍繞創新驅動轉型和生態文明建設，將建成2平方公里的芯港產業園區、1.1平方公里的生態客廳和1.5平方公里的文化門廳，打造成集高端制造、研發創新、創智服務、樂活休閑、文化生態于一體的科技文創小鎮。
如能借此磨練出一套從產業地產開發到產業招商與產業培育，再到后期運營管理的商業模式，搭上區域戰略產業機遇，將加速大港公司的市場化轉型。這是政府平臺公司轉型創新的又一個可行路徑——邊開車邊換胎，從具體園區業務映射和倒逼模式、體制、機制的改革創新，然而再反過來助推具體園區業務的開展和戰略的可持續性。

二、升公司治理現代化水平
【案例1】深投控（產融結合）：增強投融資功能和專業化運營
（1）企業背景：深圳市三家國有資產經營公司的基礎上組建的國有獨資有限責任公司
深投控于2004年經深圳國資委批準，將原國有獨資企業——深圳市投資管理公司、深圳市商貿投資控股公司及深圳市建設投資控股公司合并設立的國有獨資有限責任公司，聚焦構建投資融資、產業培育、資本運營三大核心功能，擔當政府與市場之間的橋梁，成為創新要素資源整合的平臺。
（2）通過資源整合，轉型金融控股平臺
金控平臺打造的核心邏輯是通過資源整合打造內部協同的生態體系，實現產融結合和融融結合，構建起完整的“客戶－平臺－資產”的金融閉環生態。經過多年發展，深投控形成了金融服務、科技園區和高新技術產業、新興產業與高端服務三大產業集群。
（3）構建“五位一體”商業模式：高端科技資源導入+科技園區+金融服務+上市平臺+產業集群”
以科技創新為核心，以資源優勢為基礎，構建“高端科技資源導入+科技園區+金融服務+上市平臺+產業集群”五位一體的商業模式。科技園區為“土壤”，金融服務為“陽光雨露”，新興產業和高端服務業為“種子、幼苗和樹木”，通過上市平臺提高資產流動性，實現資本證券化，推動三大產業集群的協同發展和深度融合。

【案例2】張江高科：引入外部專家董事提升公司治理水平
（1）企業背景：上海張江高科技園區開發股份有限公司于1996年4月在上海證券交易所正式掛牌上市，系采用公開募集方式設立的股份制上市公司，公司簡稱“張江高科”，股票代碼600895。控股股東上海張江集團（有限）公司持有上市公司50.75%股權，實際控制人為浦東新區國資委。公司主營業務為張江核心園區的開發建設、租售運營、區內科技企業的投資
（2）“一體兩翼”模式逐漸成型
自1999年始，從“打造自主創新園區運營藍籌股”到“以張江園區特色房產營運為主導，以高科技產業投資和專業化創新服務提供為兩翼”，張江高科擔任著大房東的角色：擁有約235萬平方米的產業地產空間資源，為園區眾多高科技企業提供了發展所需要的物理空間及綜合性服務，獲得過很多榮譽。2006年，張江高科提出了以地產開發商、集成服務商、產業投資商“三商”為發展方向，以地產開發為主體、高科技產業投資和專業化創新服務兩翼互動發展的“一體兩翼”的發展戰略。
低谷：“一體兩翼”商業模式不足逐步暴露，企業可持續發展能力薄弱。
起初，“一體兩翼”戰略實施成效，張江高科充分發揮在資本市場上的旗幟作用，積極參與園區物業的開發建設，直接投資了一批高科技企業，促進了國有資產的保值增值。但是，隨著時間的推移，張江高科“一體兩翼”戰略的實施效果，離規劃預期仍然存在較大差距，主業不優、資源利用低效、經營效益和資產質量不高、多元化進展遲緩等問題突出，資本市場反應并不理想，發展疲態盡顯，難以適應越來越激烈的市場競爭。
2013年末，張江高科擁有182.93億元的總資產，但總資產周轉率僅為0.06，排在所有園區類上市公司的末位，2013年張江高科的營業凈利率雖然達到了20%，但盈利主要來自于股權套現，園區銷售和租賃收入雙雙下滑，固守小張江，未形成可復制商業模式。2013年公司房地產收入的復合毛利率僅為 44.67%，同比下降 9.4 個百分點，而且自2010 年以來，公司財務費用快速增長，占營業收入的比重始終高于 20%，嚴重拖累了公司整體業績。張江高科作為承擔著區域開發和產業集聚重任的國有園區平臺，旗下卻沒有一平方米的住宅用地可供銷售，ROE（凈資產收益率）長期低于6%，在資本市場一度幾乎失去再融資的能力。
（3）轉機：“新三商戰略”促四大轉型，主營業務模式更加清晰
面對這樣的困難局面，2014年，在葛培健到任張江高科以后，在張江高科第六屆董事會成員和經營團隊的帶領下，張江高科以“科技投行”作為戰略發展方向，推出“科技地產商、產業投資商和創新服務商”的“新三商”戰略，突出產業集聚特點，探索將科技地產的有形資源轉化成產業投資的無形資源的基金操盤的獨有模式。“新三商”模式逐漸改變之前以工業地產開發運營為主導的“高投資、重資產、慢周轉”模式，向“股權化、證券化、品牌化”轉型，尋求科技地產和產業投資業務的有機融合、協同發展。
（4）轉型見成效：“新三商戰略”促四大轉型，三年經營業績持續增長
報告期內收入利潤結構逐步優化，轉型發展經濟效應增長顯著。2014年至2016年，張江高科的凈利潤持續增長，分別是4.3億元、4.8億元、7.3億元，其中2016年同比增長51%，利潤以及增長創公司歷史新高；2016年凈利潤是2014年的1.67倍。2016年，張江高科科技地產實現毛利6.69億元、投資收益實現7.97億元，在利潤結構中，產業投資與科技地產的利潤貢獻實現了并駕齊驅，體現從房地產公司向高科技投資公司轉型已初見成效，公司利潤結構逐步優化。
（5）經驗：做優董事會，以董事會治理改革支撐上市平臺轉型
董事的專業背景、專業結構在相當程度上決定董事會的履職能力。董事會結構方面，高標準配置董事會結構，除時任張江高科董事長陳干錦、葛培健都是非常資深的國企領導外，還積極引進了資深財政系統公務員董事奚永平，資深財務專家董事陳亞民，資深國企高管獨董金明達，資深會計專家獨董李若山和企業管理專家獨董尤建新。董事會行為方面，注重通過制度保障科學決策。實際運作中，張江高科運作與控股股東做到了“三分開、五獨立”，張江高科的主要股東、實際控制人重視合規、行權合規，沒有違規行權；董事會與經理層之間權責邊界清晰，雙方沒有發生較大的矛盾沖突；并積極利用投資決策委員會等保證制度決策的科學。董事會激勵方面，樹立事業合伙人觀念，第六屆董事會以來，張江高科以“投行思維”的理念重塑了適應公司戰略轉型升級的組織架構，以打破“三鐵”（鐵交椅、鐵飯碗、鐵工資）為突破口，開展了內部運營機制的改革。張江高科董事會通過了經營層任期考核和提取超額凈利潤用于中長期激勵的方案（提取了年度超額凈利潤的5%），以市場化的方式，形成團隊經營目標與公司長期發展目標的一致，在團隊中樹立“事業合伙人”的觀念。

三、培育打造公司系統內主營業務特征明顯、市場化經營能力較強、現金流穩定的板塊成為上市主體
【案例1】長沙經開：資產重組實現可持續盈利
（1）企業背景：長沙經開區管委會出資設立的唯一國有獨資企業
長沙經開集團1996年成立，注冊資本10億元，截止2017年底賬面資產334.38億元，主要承擔區域開發、土地基建、招商引資、園區運營等平臺職能，是長沙經開區的主要締造者之一。與國內大多數區域開發平臺同行一樣，長期以來長沙經開集團作為管委會子弟兵，承擔的很大一部分職能是政府投融資平臺功能，行政任務大于市場化要求。隨著新一輪國企改革與投融資平臺市場化轉型大勢所趨，2012年起長沙經開集團成立建設公司接收從經開區管委會建設局分離出的工程建設業務，開啟公司化轉型。2015年組建獨立于管委會的黨委、董事會、監事會和經營班子，開始形成相對健全的現代企業制度。
（2）轉型嘗試：對標先進提出“三商戰略”，堅持走向市場化和專業化改革之路
進入2018年，背靠經開區稟賦雄厚的制造業基礎，長沙經開集團正站在新一輪的改革調整的風口浪尖之上，即逐步退出政府平臺公司職能，尋求通過模式創新與國企改革，以更好助推和分享區域價值提升與產業發展紅利商業模式。長沙經開集團在頂層戰略設計中明確提出了全力打造地產開發商、產業投資商、城市資源運營商的“三商戰略”。通過地產板塊、投資和金融板塊以及城市資源運營板塊三大板塊的業務聯動，摸索一條綜合性產業地產開發集團的發展路徑。
（3）核心問題：如何化“硬”為“柔”+如何“三商聯動”
那么對于長沙經開集團來說，隨著長沙工程機械和重工業的升級轉型，備受政府倚重的園區應該如何承載這種“整體戰”，鍛造出獨有的長沙模式？“新三商戰略”確立下的三大業務板塊如何在聯動中尋求突破？手握最“硬”園區的平臺企業，如何化百煉鋼為繞指柔，向柔性化發展轉型？
（4）解決路徑：通過資產并購重組，形成上市板塊與非上市板塊的良性互動
集團城市資源運營板塊中已有的水質凈化公司和供水公司構成的水務資產，每年能產生穩定的現金流，如以其為資產證券化的基礎，再通過金融投資板塊控制一些環保相關產業和概念，進行這一領域的資產并購和重組，率先打造出一家上市公司，通過資本市場的融資能力為區域產業發展輸血，而產業地產板塊則通過產業孵化和培育源源不斷輸送優質項目和概念，形成上市板塊與非上市板塊的良性互動。這樣在不增加政府債務的前提下，解決了國有區域開發平臺的融資難題，又理順了產業培育與園區開發運營的關系，一舉兩得。

【案例2】廣東碧桂園物業服務股份有限公司（碧桂園物業）
（1）企業背景：國內大型知名物業管理企業
廣東碧桂園物業服務股份有限公司是國內大型知名物業管理企業，自1992年始為碧桂園集團項目提供物業服務，具有國家一級物業管理資質。先后榮膺“中國物業管理品牌影響力企業”、“中國物業服務百強滿意度領先企業”、“中國物業服務百強企業”、“ 中國社區服務商 TOP10”等獎項。于2016年行業百強企業綜合實力排名中名列第五，品牌價值達28.68億。
（2）專業化管理團隊，服務范圍覆蓋全國
碧桂園物業擁有一支4萬人的專業管理服務團隊，業務覆蓋全國28個省，為住宅、商業體、寫字樓、學校、市政配套等不同業態，提供客服、清潔、綠化、維修、安防、協銷等管理服務。目前，項目數量超700個，合同管理面積超2億平方米，服務 300萬住戶，2016年第三方獨立調查滿意率為96.13%，分數屬行業領先。
（3）管理特色：經營底線明確+高強度培訓+內部市場化
碧桂園物業管理的特色在于：一是經營底線明確。“至死不虧錢”，盡力控制人力成本。二是高強度培訓。通過碧桂園培訓實驗室，物業管理公司加強對每個物業基層員工的培訓，每位物業經理必須經過總部21天的封閉式訓練，合格后方可進入項目。三是內部市場化。碧桂園所有物業均為碧桂園物業管理公司維護，每一個項目的物業公司招標都是對內開放，內部公開競爭，能者上、庸者下，這極大地優化了內部競爭環境。
（4）分拆旗下物業管理業務，增加品牌影響力
2017年3月20日，碧桂園宣布分拆旗下物業管理業務，以介紹方式于港交所主板上市，碧桂園將通過以實物方式向股東分派其服務全部股份。分拆該業務上市，可增加營運及財務透明度及改善企業管治，以及提升公司形象，繼而更加有能力吸引策略投資者投資，及直接與分拆集團組成策略性伙伴。

四、建立企業內部市場化經營機制，探索轉化通道實施職業經理人任期選聘，全面實施三項制度改革。
加快建立市場化的經理人選聘機制，構建多元化的薪酬結構，建立科學的高管業績考評體系，加強薪酬委員會建設。增加高管薪酬信息披露的透明度，讓市場參與者監督。
【案例】中集集團：“職業經理人”制度探索
中集1980年成立，由央企招商局和外資丹麥寶隆洋行各持股50%，著名改革派、招商局副董事長袁庚兼任首任董事長。1982年，麥伯良從華南理工大學畢業，被分配到中集工作，歷任技術員、生產技術部經理、副總經理，屬于招商局的外派干部。1987年，央企中遠集團入股中集，形成招商局、中遠集團、寶隆洋行分別持股45%、45%、10%，兩家央企持股九成。由于公司在業務上對中遠集團過度依賴，中遠集團派出了高層管理人員。1990年，麥伯良出任中集代總經理，主動下海、轉身為職業經理人的同時，把握住了自己的定位，靠業績贏得了空間。麥伯良實際的業績：公司現為世界領先的物流裝備和能源裝備供應商；發展迅猛，上市的1994年營收為13億元、凈利潤0.9億元。2014年凈利潤24億元，2015年凈利潤20億元。2017年，營收762億元、凈利潤25億元，加權平均凈資產收益率8%。在混合所有制推進上，中集2015底完成H股增發，核心干部與員工參與認購，使“以人為本，共同事業”文化得到進一步落實。迄今麥伯良已任職中集總裁超26年，這在國資主導的公司中非常罕見。
中國國際海運集裝箱股份公司盡管國有股份高達48.29%，但其經理人通過市場化方式選聘，只對董事會負責，國有資本和行政單位不能通過人事任免權直接干預企業法人的人事任免。
中集股份其董事會每年對經營班子提出目標責任，輔之以崗位年薪制。達到或超過目標者，領取年薪并給予獎勵，當年未完成目標者，予以重罰，連續兩年不能完成崗位目標，就要讓出崗位。從2013年開始，公司開始實施利潤分享計劃。
國務院國資委分配局原局長、中國企業聯合會常務副理事長于吉認為：麥伯良是成功的職業經理人，是職業經理人的楷模，在他的帶領下，公司從一家瀕臨倒閉的小廠，發展成為一家世界著名的行業龍頭企業。

五、開展年度考核與任期考核相結合，引入行業標桿，實施績效薪酬掛鉤機制
推進員工持股改革，促進人力資本與國有資本的有機結合；引入市場化經營機制，發揮人力資本的核心競爭優勢；重視新生代人才職業規劃發展，引導青年人才價值實現。
【案例】碧桂園：“同心共享計劃”
2014年10月，碧桂園推出的“同心共享”制度中明確，新獲取的項目均采取跟投機制，項目經過內部審批定案后，集團投資85%以上，員工跟投不超過15%的項目股權，共同組成項目公司，同股同權，“成就雙享”。“同心共享”的本質就是對超額利潤實施激勵——項目跟投機制，目的就是“股權留人”、“金手銬留人”。
一是總部高管組建基金，由總部高管共同組成一個基金，對每個項目進行平均跟投，股權比例約在5%。
二是區域平臺平均跟投，區域平臺對區域內的每個項目平均跟投，比例在5%以內。
三是項目團隊跟投，項目團隊跟投所管的項目，比例在5%以內。資金來源主要是員工自籌資金，集團公司為員工提供一定額度貸款或幫助申請貸款。2016年，碧桂園實行同心共享的項目達583個，開工310個。實施“同心共享”制度以來，各項指標有顯著改善和提升。依靠“項目跟投”機制，2017年碧桂園超越萬科、恒大，成就中國第一。引入戰略投資者等社會資本，通過混合所有制改革化解風險，提升產業協同效率。
通過混改，平臺公司短期能夠通過引入非國有資金緩解償債資金壓力，又可以通過債轉股方式化解債務風險；長期來說，平臺公司通過引入非國有資本增強企業競爭力，實現國有資產的保值增值，提升平臺公司再融資能力。

【案例】宜安科技：國有混改招商引企模式
（1）企業背景：東莞宜安科技股份有限公司成立于1993年5月，注冊資金8400萬元，是一家集輕合金材料成型、研發、生產、營銷為一體的國家高新技術企業，是廣東省生產輕質合金產品的知名企業，是全球唯一將液態金屬應用在汽車行業的企業，擁有全球最大規模生產鋯基非晶合金的生產線，行業影響力強。
（2）宜安科技定增株洲市國有資產投資控股集團有限公司4.3億
2018年3月2日公司發布公告稱，《東莞宜安科技股份有限公司非公開發行股票發行情況報告書》已經獲得批準，宜安科技本次發行5000萬股，發行價格為每股8.6元，募集資金總額為4.3億元。
（3）株洲市國資控股集團獨家認購全部股份，成宜安科技第二大股東
株洲市國有資產投資控股集團有限公司1998年成立，資產總額387億元，出資企業77家，其中全資子公司10家，上市公司8家，投資涉及工業、農業、金融、地產、旅游、園區等領域。株洲市國資委旗下的株洲市國有資產投資控股集團有限公司認購以上全部份額，發行完成后將成為宜安科技第二大股。